让群众在家门口受益引领人社惠民新常态

——广元市朝天区“三动四沉”做实乡村两级人社服务的调查报告

李 涛

在经济发展新常态的大逻辑下，人社民生如何引领人社惠民新常态？广元市朝天区在全省率先推行“区乡村联动、权责能同沉、转调提并进、均等化两级”，全面做实乡镇、行政村（社区）人社服务，让群众在家门口受益引领人社惠民新常态。

一、突出特征：“三动”实现“转调提”

经济发展新常态的核心是转方式、调结构、提质效，人社惠民新常态的核心亦是如此。朝天区推行“三级联动、三有互动、三制驱动”，把“职权、资源、能力、责任”同时下沉到乡村，实现了人社惠民方式转变、结构优化、质效提升。

（一）“三级联动”：职权下沉“转方式”

推行“三级联动”，把经办业务的职权下沉到乡村两级，在转方式上实现了由过去区级集中经办向现在乡村两级分散经办的历史性转变。

区级发动。区人社局机关及经办单位依法保留综合、就业促进、社会保险、人事人才、劳动关系等5大类68项经办服务事项。

乡级转动。区人社局过去已下沉到25个乡镇人社服务中心5大类24项服务事项，2014年再依规下沉5大类的40项经办服务事项。

村级启动。区人社局3年内依实下沉到221个行政村（社区）人社服务站5大类11项经办服务事项，其中2014-2016年分别为50个、80个、91个。

（二）“三有互动”：“资”“能”下沉“调结构”

推行“三有互动”，在职权下沉的同时，把资源、能力一并下沉，在调结构上实现了由过去区级忙服务、乡级闲服务、村级无服务的平面被动服务向现在区、乡、村三级都忙服务的立体主动服务的历史性转变。

有条件办事。全区所有乡镇服务中心均有20平米以上的办公室和服务窗口，均配置了办公桌椅、电脑、打印机、传真机、触摸查询机、LED显示屏、生存认证等专用办公设备，建成覆盖区、乡两级“金保工程”专网。所有行政村（社区）都挂有人社服务站标识标牌。

有专人办事。全区25个乡镇服务中心配备工作人员62人，平均每个小乡2名、万人大乡3名、镇4名。全区以政府购买服务的方式，配齐了221个行政村（社区）协理员。

有能力办事。全区采取集中学习、上岗培训、业务轮训、测试考评、现场指导等多种形式，切实提高乡镇、行政村（社区）服务中心、站工作人员的经办能力，经办人员个个争当“业务通”。

（三）“三制驱动”：责任下沉“提质效”

推行“三制驱动”，再把责任一并下沉，在提质效上实现了由过去党政机关管人不管事、业务部门管事不管人单方提质效向现在党政机关和业务部门都管人管事共同提质效的历史性转变。

双重管理体制。区人社局负责乡镇服务中心人、财、物的管理和业务指导、监管，乡镇党委、政府负责乡镇服务中心的日常管理；乡镇党委、政府负责行政村（社区）服务站及协理员管理，乡镇服务中心负责行政村（社区）服务站业务指导、监管。实现了网格管理，做到了权责明晰。

双线考核机制。把人社工作全面纳入区委、区政府对乡镇党委、政府和区人社局的年度综合目标考核；乡镇党委、政府把人社工作纳入对村两委和乡镇服务中心的年度目标考核，区人社局对乡镇服务中心、乡镇服务中心对行政村（社区）服务站也实行业务考核，考评优劣与工资待遇挂钩。实现了层层担责，做到了责利分明。

三级投入机制。将乡镇服务中心工作人员的工资福利、工作经费、平台建设专项经费纳入区财政预算；区人社局和乡镇党委、政府对乡镇服务中心工作经费不足部分予以补给；区、乡、村三级共同保障乡、村两级工作人员的工资福利和工作经费。实现了三级投入，做到了共同保障。

二、时代意义：“三扬”催生“释红利”

新常态必然催生释放新红利。朝天区人社惠民新常态的时代深意就在于催生释放了改革创新、自我革命、实践样本新红利。

（一）高扬改革大旗

全面深化改革的重大突破。党的十八届三中全会、省委十届四次全会、市委六届八次全会都对全面深化人社改革作出了重要战略部署，各级人社系统也制定了重点改革任务实施方案，人社各项改革全面播种、次第开花，正快速向啃骨头、闯难关、蹚险滩挺进。朝天区在全省率先深化人社便民服务改革，做实乡村两级人社服务，这是深化人社领域改革的一次全新探索，是对全面深化改革的一个重大突破，是基层人社改革的一项历史性贡献。

全力简政放权的生动实践。全省深化行政审批暨加强政务服务推进电视电话会特别强调“全力简政放权”“抓紧完善县、乡、村三级联动服务体系”。目前，全国人社经办服务绝大多数停留在县级经办机构，一些应下放的行政审批权力还未悉数下放。朝天区做实乡村两级人社服务的探索，就是深化行政审批制度改革、全力简政放权、完善三级联动服务体系的生动实践。

全员为民服务的具体体现。省人社厅要求：加强村级平台建设，将服务延伸到村组、社区甚至农户家中，让老百姓在家门口办事、受益。朝天区实行“三级联动”，充分依靠全区300多名人社工作人员、协理员，全员服务全区20多万居民，做实区、乡、村三级人社服务，基本实现“让老百姓在家门口办事、受益”的目标，这是全员为民服务、全员让群众受益的具体体现。

（二）弘扬革命精神

革权力的命。全面深化改革、改革行政审批、下沉服务事项，无疑都是对某一个层级权力的一次触动，总有人怕削弱了部门和自己的权力，因而存在害怕改革、推诿改革甚至阻挡改革的情况。而朝天区从人社局长做起，勇革权力命，主动自我放权，一年内连革两次命、连放两次权，力度大，反响好。

革作风的命。确保改革取得圆满成功，必须全面践行“三严三实”，坚决反对“四风”，着力整改“五象”，努力建设为民、务实、清廉人社。朝天区下沉业务后，从区到乡到村，从局长到股长到职工，逐级下延一级，人人俯下身子，分片担责提质，驻乡进村入户，全面推进业务，真正实现了与基层面对面、与群众心贴心、与实践实打实，贴心为群众办实事、做好事、解难事。

革能力的命。改革必然会带来“本领恐慌”，全体人社人必须“一刻不停增强本领”，全面提升实战能力。朝天区下沉业务后，全方位提升全员服务能力，努力让每一位服务人员争当“全能手”，竭力做到服务群众“零盲区”、服务受理“零推诿”、服务方式“零距离”、服务事项“零隐瞒”、服务质量“零差错”、服务结果“零投诉”。

（三）传扬实践样本

契合上级精神超越省厅要求。中央和省、市都对夯实基层基础有明确要求，川人社办发〔2014〕267号文件对加强乡、村两级经办服务提出了明确要求。朝天区的改革不但完全契合上级精神，而且与省厅要求比，下沉类别更广项目更多、推进速度更快力度更大、配套措施更具体更有力。

吻合惠民到家凸显便民到家。发展和惠民是一切工作的永恒主题，发展是为了更好地惠民。人社服务惠及每一个人的生、老、病、死等每一个关键环节，必须把党和政府的全部惠民政策落实到每一户群众家里、每一位群众身上。朝天区把人社惠民的触角延伸到乡镇、行政村（社区），大大缩短了服务半径和“到家”的距离，极大地降低了群众获取人社服务的成本。

符合广元实际经验能够推广。任何一项实践经验都必须符合当地实际、符合政策规定、符合发展趋势，必须经得起推广的检验。朝天区可谓自然地理环境、经济社会发展、地方财政收入、地区综合实力、惠民便民基础全市“五个最差”，但“三级联动”做实乡村两级服务的经验在全市乃至全省卓有成效，完全可以复制、完全可以推广！

三、深刻启示：“三办”引领“新常态”

朝天区人社改革的深刻启示是，坚持“市县乡村联动、权资能责同沉、转调提升并进、可及均等两级”总体思路，把人社惠民综合、创业就业、社会保险、人事人才、劳动关系等5大类应由乡村两级经办的业务事项全部下沉到位，全面跟进服务功能、经费投入等17项配套措施，切实保障下沉业务事项乡村两级办得了、办得巧、办得好，真正实现业务事项沉下去、服务质量升上来，确保通过人社服务转方式、调结构、提质效，引领人社惠民新常态。

（一）“权”“资”下沉：转方式须“办得了”

服务下沉应求实。强化服务功能，切实按照市、县、乡、村“四级联动”是惠民模式，坚持上级规定、群众需求、乡村能办“三位一体”原则，乡级1年内、村级3年内完成人社服务5大类所涉及事项的职权、资源、责任、能力下沉，重点明确市、县两级保留、下沉事项及职责，乡、村两级经办事项及职责，尤其应明确每一个经办事项的受理、审批、经办等权限分别配置在哪一级服务机构，确保服务对象在家门口快速办结有关服务事项，真正实现为民惠民利民便民。

人员下沉应务实。合理配置人员，按川编发〔2010〕11号规定核定乡镇（街道）编制、配强工作人员，聘请“三支一扶”、大学生村官、志愿者和人社协理员作补充；行政村（社区）适当设置特定公益性岗位或聘用专职协管理员，适度放宽岗位补贴、社保补贴年限，聘请村干部兼协理员并适当给予经费和报酬。落实层级责任，业务指导、经办严格落实业务人员市级包县级、县级包乡级、乡级包村级的层级责任制，可每周一、三、五轮流下沉到所包辖区服务，每周二、四在原单位办公。健全激励机制，鼓励服务人员下沉到乡村提供优质、高效、快捷服务，激励服务人员愿意并乐于在乡村两级人社惠民中磨砺自己、担责奉献、建功立业。

经办条件应落实。完善机构设置，在乡镇（街道）、行政村（社区）设立人社服务中心、站，可打破村级建制和地域限制，在人口集聚区设立新型农村社区人社服务站。落实经办场地，乡镇（街道）在便民服务中心设置经办窗口或单建服务大厅，配备综合服务台、等候休息区、信息发布区、招聘摊位、资料室、档案室、多功能办公室等；行政村（社区）至少设置综合人社服务窗口。配齐设施设备，乡级必配计算机、打印机、复印/传真机、电话、办公桌椅、文件柜、档案柜、空调，应配电子显示屏、指纹识别仪、投影仪等，建好经办网络，满足经办需要。

（二）能力下沉：调结构须“办得巧”

人人都当全能手。提升经办能力，全面落实市级负责培训县乡两级负责人、县级负责培训乡村两级服务人员的层级培训责任，切实加强对四级服务人员特别是经办人员的培训，尤其应加强对新进人员、关键岗位人员和新授权、新变动关键节点关键环节的培训，强化定岗、定向培训，增强培训针对性、实效性，着力提升业务素质、操作技能和服务水平，努力实现“一岗多责、一专多能”，确保乡村两级服务人员人人成为人社政策百事通、人人都当经办服务全能手。

流程制度全规范。优化业务流程，依照现行法律、法规和政策规定，分别就人社服务5大类每一项下沉事项制定规范化标准化业务流程，明确每项经办事项的业务描述、经办方式、政策依据、申办条件、提交资料、填写表格、办理流程、办理地点、办理时限、归档材料、风险点及控制措施，重点优化零就业家庭申报认定等17项事项的业务流程并向社会公开。健全管理制度，按规定建好基础台账，健全服务承诺、一次性告知、岗位管理、业务培训、首问责任、限时办结、责任追究等制度，尤其应健全业务档案管理制度，规范档案管理，确保归档材料完整安全。

新型服务全开展。积极开展网上经办、银行代扣代缴、手机查询、短信提示、自助服务等新型服务，加快发行和应用加载金融功能的社会保障卡，加速推进乡村两级创业就业、劳动维权、“五险统一征收”等“金保专网”网上经办服务，努力实现乡村两级服务与省市县三级人社业务联网、业务协同处理、信息资源共享，强力打造更为综合、高效、快捷的人社服务平台。

（三）责任下沉：提质效须“办得好”

领导监管强体制。强化双重领导，市级人社局负责本级业务经办和县级人社局业务指导、监管，县级人社局负责本级业务经办和乡级服务中心人财物的管理和业务指导、监管，乡级党政负责乡村两级服务中心、站的日常管理，乡级服务中心负责本级业务经办和村级服务站业务指导、监管。强化监督管理，市、县、乡三级逐级建立起对下级的业务经办常态化监督机制，评估每一个服务项目的风险程度，重点监督经费支出审批、社会保险基金支付审批、待遇资格审查等，确保下沉的权力不被滥用。

考核评价强机制。强化督促检查，坚持逐级督查督办，定期或不定期检查、评估服务质量，保证和提高服务水平。强化目标考核，把人社工作全面纳入市、县、乡三级党政和人社系统对下一级党政和人社系统年度综合目标双线考核，考评结果与工作人员年度目标奖、协理员工资待遇挂钩。强化公众评价，充分发挥服务下沉缩短服务对象与服务机构之间距离的优势，增强服务对象对服务机构、人员绩效的发言权和评价权重，并作为考评奖惩和优化人社服务的重要依据。

经费保障强制度。积极争取发改、财政、人社等惠民项目、资金，将乡级服务中心工作人员的工资福利、社保和工作经费纳入县级财政预算。编内工作人员按全额事业人员工资政策保障工资福利待遇，专（兼）职协理员工资水平不低于当地最低工资标准。建立经费长效保障、政府购买服务等机制，市县乡村四级共同保障乡、村两级工作人员的工资福利和工作经费，全力做实乡村两级人社服务。（作者为广元市人力资源和社会保障局党组成员、工会主席李涛）