——广元市推进新型城镇化建设的调查再思考

李　涛

党的十八大以来，新型城镇化已成治国之策。新型城镇化从规划、到拆迁安置、到农民变成市民、到基础设施建设、到配套设施完善……完成这个长期、渐进、持续的建设过程，既需要巨额的资金投入，更需要不以盈利为目的的低成本资金的强力支撑。那么，推进新型城镇化建设到底需要哪些钱、多少钱、谁承担、咋筹集？我们必须认真回答好这个最基本、最辣手的问题。

需要哪些钱？新型城镇化是人产城一体的城镇化，是发展改革稳定的国家战略，核心是农民市民化，应通过做强产业促进就业等工作、加快户籍制度等改革，让农民享受与市民同样的就业、住房、教育、医疗、养老及其他社会公共福利。新型城镇化必须推进城乡一体化，应以农业现代化为支撑，搞好覆盖农村人口的道路、公共交通、供电、供水、供气、通讯、网络、排水、污水处理、垃圾处理、环保设施、绿地、城市管理以及其他城镇基础公共服务设施建设。因此，推进新型城镇化建设至少需要农民市民化的社会公共福利钱，需要城镇基础公共服务设施建设钱。

需要多少钱？据中国社科院等专家测算，1个农民市民化的政府成本为10万元、配套基础公共服务设施投资至少10万元。广元2012年末城镇人口92.14万人，城镇化率36.4%。市委六届七次全会提出，到2020年全市城镇人口达到150万人、城镇化率达到52%。这就意味着未来8年全市要增加城镇人口57.86万人、城镇化率15.58个百分点。据此推算，广元新型城镇化的农民市民化政府成本和配套基础公共服务设施投资将超过1100多元、年均140多亿元。而广元2012年的地方公共财政收入才26.83亿元，计划2013年30亿元、2015年40亿元。

需要谁承担？新型城镇化是国家战略，是农民的城镇化，是企业发展壮大的重要机遇。新型城镇化的钱应该由政府、企业、农民分别承担。农民市民化成本中，政府主要负担农民随迁子女教育成本、医疗保障成本、养老保险成本、民政部门的其他社会保障支出、保障性住房支出、社会管理费用、就业成本等基本公共服务的钱；农民主要负担在城镇或新型农村社区定居的生存费用；企业主要为市民化的农民提供更加稳定的工作条件和更普遍的福利。城镇基础设施建设中，政府主要负担纯公共物品类的非经营性项目建设；企业可以承担经营性项目和准经营性项目建设。无论政府、农民、企业，仅靠其自身的财力远远不能胜任新型城镇化建设，还得依靠融资的力量。因此，推进新型城镇化，政府应作主导，企业应打主力，农民应当主体，融资应唱主角。

需要咋筹集？推进新型城镇化建设，应牢固树立“以农为本、资金为上、市场为先”的理念，始终坚持市场主导与政府引导“两手并举”、建设城镇与经营城镇“同频共振”，全面整合经济要素、优化资源配置，努力形成“政府智效引导、社会诚效参与、市场高效运作”的筹资新格局，大力筹集争钱、引钱、融钱、攒钱、找钱、投钱“六钱丰融”的新型城镇化资金。

一、向上争钱“快”为要。新型城镇化作为国家战略，必将出台系列政策、推出大批项目、投入巨额资金加快推进。市政府应组织精干力量抢先向上级权威部门、消息灵通人士搜集财政新型城镇化资金投向利好信息，抢早争取上级的优惠政策、项目、资金。住建部正与相关部门探索确定1800个重点镇进行重点扶持、评选“绿色小城镇”、评选120个历史文化名镇、评选特色旅游镇、推广“一镇一品”发展计划，省政府已启动“百镇建设试点行动”，着力打造一批特色鲜明的商贸镇、工业镇、旅游镇。这是广元应赶紧研究、赶快申报、赶早争取的项目。广元是国家秦巴山片区区域发展与扶贫攻坚重点扶持地区、国家杰出绿色生态城市、国家低碳试点城市和全省统筹城乡综合配套改革试点市，广元还有一系列殊荣城市名片，应抢前一步实施这些品牌战略，千方百计争取一切有利于推进新型城镇化建设的政策、项目、资金。积极鼓励所有涉农部门和与新型城镇化建设有关的单位积极向上争取政策、项目、资金，统筹所有争取到的专项政策、项目、资金，集中投向重点打造的新型城镇、新型农村社区。

二、招乡引钱“情”为重。广元常年在外农民工90多万人，异地城镇化人口近60万人，分别占全市劳动力、城镇化人口的53%、64%。他们绝大多数就业、劳力、收入、生活在外地，但户籍、家属、积累、根基在广元，许多创业成功人士做了大老板、大企业家，技术过硬、人缘较广、商机较多、资金丰余、理念先进、管理有方，不少优秀人才想返乡创业、圆梦家乡，他们应成为广元推进新型城镇化建设最重要的“钱源”和“人源”。市政府可以市政府驻外办事处、市招商引资局驻外各分局、市人社局驻外农民工办事处和工作站为依托，全方位加强与广元“老乡”在当地商会等组织的密切联系，在过去每年召开农民工代表座谈会、实地慰问农民工的基础上，以“依托乡情促发展、返乡创业兴广元”为主题召开“广元市乡情代表大会”，出台优惠政策“招乡引资”，搭建起“老乡”回家创业的“桥”。重庆市开县通过这种方式2012年新增返乡创业8031户，新增投资61.8亿元，2013年清明节召开第四届乡情代表大会签约48个项目，引资80亿元。“招乡引资”搞好了，每年可筹集数以百亿计的资金，这应成为广元新型城镇化建设的大机遇、大战略、大举措。同时应强化招商引资，大力实施抓大项目促大发展战略，更多地引进象“气化广元”、广元万达商业广场、中粮集团剑阁畜禽产业化、广元龙泉现代物流园区、川北国际物流商贸城等这类大项目，驱动广元经济社会快追赶、早跨越、大发展，推动广元2015年建成川陕甘结合部经济文化生态强市、2020年与全国同步全面建成小康社会，加快建设“美丽广元、幸福家园”。

三、基建融钱“降”为先。新型城镇化是民营经济的重要商机，民间资本是新型城镇化建设的重要力量。黑龙江海伦市供热权转让、广州市路灯节能改造和花城广场及20多万平米地下商业区建设、安徽灵壁县奇石公园和城市绿化带建设等政府不但未花一分钱，还探索了财政增收的新形式。广元可在城镇和社区规划、建设、管理、运营上充分发挥市场配置资源的作用，盘活地上地下空间、市政、环卫、广告和城市绿化资源，积极探索用丰富的旅游、生态、城镇等资源融资，走出一条以城建城、以城养城的新路子。应在遵循资本运行规律、对民间资本的投资和运营强化监督管理的前提下，制定优惠政策特别是降低民间资本参与新型城镇化建设的门槛，开放医疗、保健、教育、体育、金融等投资领域，优化政务服务和简化投资审批程序，让民企在同一市场与国企共同竞争，为其创造一个良好的、能够产生稳定投资回报预期的经营环境。对城市供水、供气、污水处理、垃圾处理等具有自然垄断性质的行业，积极采取TOT、BOT、BT等项目融资模式引入民间资本，实现投资主体多元化、资金来源多渠道和投资方式多样化。政府每年可预算一笔新型城镇化建设专项资金，采取以奖代补、先建后补、贷款贴息、项目代建等方式，充分发挥政府投资对社会投资引导、示范、放大作用，鼓励社会团体、个人积极投入新型城镇化建设项目。同时鼓励和支持开发银行、农业发展银行等国家政策性银行，建设银行、农业银行等商业银行及农村信用联社等金融机构，按照基础设施和产业打造并举、“输血”和“造血”并重的原则创新金融产品和服务模式，积极将城镇建设与特色产业打造相结合，特色产业和基础设施一体化推进，有效缓解新型城镇化建设资金难题，积极扶持支撑产业促经济、增就业、拉消费，助推新型城镇化提速升级。

四、产业攒钱“效”为基。突出产业支撑，强化新型工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化、文旅精品化“五化”互动，发展生态、文化、健康、先进制造、精致高效农业“五大产业”，推进产城、园城、景城、产村、村城“五个一体”，以新型工业园区、现代农业园区、文化旅游园区和城乡新型社区“三园一区”建设为载体，实现产业与城镇、园区与城区、产业与社区“三个一体化”发展。应重点以农业产业化支撑新型城镇化建设，积极培育壮大股份合作社、专业合作社、龙头企业、家庭农场、专业大户等新型生产经营主体，发展多种形式的适度规模经营，引导和规范龙头企业与农民股份合作社建立紧密型利益联结机制，扶持鼓励各类民营企业就近投资建农产品加工企业，帮助农民解决产品销路，吸引剩余劳动力务工等，形成小城镇和新型农村社区发展的强大产业推力，加速推进“一枢纽三中心”，奋力实现“五个翻番”和次级突破。借鉴山西永济市成立农民协会为家庭生产提供全产业链服务、散户种地也能有规模效益的经验，组建农民生产合作组织，可不改变家庭经营现有结构，不搞土地承包权流转，以符合市场规律的方式将分散经营的农民重新组织起来，从提供市场化增值服务入手，让散户拥有一定的市场话语权和议价权，让农户与农协越来越紧密，让农协更有凝聚力并促进经济合作形成良性循环，让农协服务成为实现村民共同利益的核心驱动力，让农协逐步变成一个能为农民提供从购买种子到产品销售全产业链服务的综合性农民合作组织，既保有家庭经营的灵活性，又享受规模化经营带来的效益和竞争力。

五、土地找钱“权”为源。土地城镇化是新型城镇化的关键。尽快完成对农村承包地、宅基地、林地等资源的确权、登记和颁证，赋予农民土地等资源完整的、有法律保障的使用权、收益权和转让权，让土地等资源成为农民的物权和财产性收入。完善农民集体所有土地征收补偿办法，保障农民征地谈判的主体地位，提高农民在土地增值收益中的分配比例。形成长期保障机制，通过货币、就业、培训、留地、入股、纳入城市社会保障体系等多种安置方式，解除失地农民的后顾之忧。深化土地管理制度改革，实行支持现代农业发展的差别化用地管理政策。加快培育规范的土地交易市场，规范推进集体经营性建设用地流转，完善农村宅基地有序退出机制，推动城乡土地资源自由流动，逐步建立城乡统一的建设用地市场。规范推进城乡建设用地“增减挂钩”试点，大力开展农村土地综合整治，积极推进城镇低效用地再开发、工矿废弃地复垦利用试点，努力拓展城镇建设用地空间。

六、农民投钱“扶”为本。农民是新型城镇化的受益主体、建设主体、投资主体。应大张旗鼓地激励和引导经济条件较好、有相应承受力又有意愿的农民自由选择进城、进镇、进社区，形成梯次结构的新型城镇化建设格局。返乡农民工是农民新型城镇化建设的主力军。中央已明确，要采取措施让具备条件的农民工在就业所在地逐步安家落户；加快调整地区生产力布局，引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，让更多农民就地就近转移就业。这是我国今后城镇化发展的战略方向。市政府应落实专门的服务部门，为返乡创业的农民工提供及时帮助，尤其应解决信息不对称的问题，分门别类、有针对性地给予扶持。可引导和鼓励返乡农民工成为种植养殖大户、发展农民专业合作社，推动土地有序规范流转，财政可专项补贴或政策扶持，加大农技、农机、农田水利基础设施建设等配套支持力度，帮助其发展现代农业。对有一定资金和技术实力的返乡农民工，可扶持发展小微企业，帮助其寻找市场机会、找准创业项目，财政可提供一定数量的资本金补助、融资担保贷款、税收优惠等扶持。对具有较强资金技术实力的返乡农民工，可建立返乡农民工创业园区，通过园区统一对返乡农民工创办的企业提供金融信贷、技能培训、创业补贴等扶持，完善开业指导、信息服务、市场拓展服务及企业孵化等支持创业的服务体系，使其成为促进县域、镇域、社区经济发展和推进新型城镇化建设的重要力量。